Metamorfoza e hartës territoriale-administrative në 100 vitet e shtetit

February 16, 2015

Ndarja administrative dhe tokësore e Shqipërisë ka pësuar ndryshime të vazhdueshme përgjatë të gjithë ekzistencës së shtetit shqiptar si për sa i përket shtrirjes gjeografike ashtu edhe sa i përket funksioneve të strukturave. Por rrethi duket se ka qenë struktura më e qëndrueshme në kohë.

Funksionet e strukturave të qeverisjes vendore kanë qenë më së shumti degë ligjzbatuese të qeverisjes qendrore gjatë kohës para Luftës së Dytë Botërore apo struktura nominalisht demokratike pas Luftës së Dytë Botërore.

Mes viteve 1912 dhe 1939, Shqipëria eksperimentoi disa forma të ndarjes administrative ku tendenca qe respektimi i demokracisë vendore në nivel fshati apo krahine si dhe vendosja e ligjit të qeverisë qendrore përmes strukturës së prefekturës dhe nënprefekturës, të cilat drejtoheshin nga njerëz të emëruar nga qeveria qendrore.

Ligji i vitit 1928 i përcaktonte një strukturë hierarkike të administratës vendore të përbërë nga Prefekturat, Nënprefekturat, Krahinat dhe fshati. Që të gjitha qenë njësi ligjzbatuese degë të Ministrisë së Brendshme nën varësinë e të cilave gjendeshin policia dhe burgjet, me përjashtim të fshatit.

Ligji i vitit 1928 ngarkon Prefektin si përfaqësues të të gjithë ministrive dhe të zbatojë ligjet. Ai zgjidhej dhe shkarkohej nga qeveria dhe funksiononte dhe si inspektor për nënprefekturat dhe krahinat.

Të dhjetë prefekturat qenë: Berati, Dibra, Durrësi, Elbasani, Korça, Kosova, Shkodra, Vlora, Tirana dhe Gjirokastra. Përveç prefekturave, vendi pati edhe 39 nënprefektura të ndara në nënprefektura të kategorisë së parë dhe në nënprefektura të kategorisë së dytë. Që në vitet 1930, nënprefekturat filluan të cilësohen edhe si Rreth dhe në një pjesë të konsiderueshme u transformuan në rrethet e kohës së Komunizmit.

Edhe Krahinat ndaheshin në kategori të klasit të parë dhe të dytë.

Lista e nënprefekturave sipas ligjit të ndarjes administrative te vitit 1928. Te 29 nënprefekturat i shtoheshin dhjetë Prefekturave.

Qytetet administroheshin nga bashkitë ndërsa fshatrat kishin këshill dhe kryeplak, përgjegjës për mbarëvajtjen e punëve të fshatit. Kryetarët e bashkive të qyteteve ishin gjithashtu me emërim nga Ministria e Brendshme. Vetëm kryepleqtë e fshatrave ishin përfaqësues të popullit.

Pas Luftës së Dytë Botërore administrimi tokësor iu nënshtrua një pafundësie ndryshimesh dhe eksperimentesh.

Ndryshimet në nivelin e nënprefekturës apo rrethit nga koha para Luftës së Dytë Botërore në kohën pas Luftës së dytë konsistojnë në shkrirjen e disa nënprefekturave si dhe në ngritjen e disa krahinave në nivelin e rrethit. Malësia e Madhe e humbi statusin e nënprefekturës dhe iu bashkëngjit rrethit Shkodër, nënprefekturat e Kavajës dhe Shijakut u bashkuan me Durrësin. Bilishti humbi statusin e nënprefekturës ndërsa Leskoviku dhe Kolonja u bashkuan.

Në vitin 1928 u shtua si njësi administrative komuna, e cila përbëhej nga disa fshatra. Këshilli i komunës përbëhej nga kryepleqtë e fshatrave.

Në vitin 1934 kishte 10 prefektura, 30 nënprefektura, 160 komuna me 2351 fshatra. Në vitin 1940 kishtë 10 prefektura, 30 nënprefektura, 23 bashki, 136 komuna dhe 2551 fshatra. Numri i fshatrave mbeti i pandryshuar përgjatë atyre viteve.

Pas vitit 1945, u kryen ndryshime të ndarjes administrative tokësore në vendit në mënyrë të vazhdueshme. Por ndryshimet krijuan struktura që evoluan në vazhdimësi. Në vitin 1945 u ruajtën 10 prefekturat por u dyfishuan nënprefekturat nga 30 që qenë në vitin 1934 në 61 në vitin 1945. Vetëm një vit më vonë, numri i nënprefekturave u ul sërish në 39. Autoritetet futën një institucion të ri të njohur si lokaliteti, i cili në vitin 1947 zëvendësoi institucionin komunë si përfaqësues i një numri fshatrash.

Reforma më e madhe duket se ndodhi në vitin 1958, kur u formësua ndarja administrative me 26 rrethe dhe Tirana me statusin e rrethit.

Në vitin 1958, Shqipëria miratoi një dekret për ndarjen administrative, i cili e ndante Shqipërinë në Rrethe, qytete, lokalitete dhe fshatra. Shqipëria u nda në 27 Rrethe, 48 qytete, 188 lokalitete dhe 1897 fshatra.

Në vitin 1960 qeveria urdhëroi shpërndarjen e këshillave të fshatrave dhe zëvendësimin e tyre me këshillat dhe me komitetet ekzekutive të fshatrave të bashkuara. Një seri vendimesh që zhduknin fshatrat si njësi administrative më vete, pasuan. Vetë titulli i vendimit: “Mbi disa masa për forcimin e organeve të pushtetit në fshat”, tregon shumë mbi frymën e këtyre ndryshimeve.

Gjatë fillimit të viteve 1960, një seri vendimesh ndryshime të pafundme që sollën bashkimin e fshatrave dhe zhdukjen e një pjese të fshatrave si vendbanime me status ligjor. Vjetarët statistikorë të publikuar nga Drejtoria e Statistikës tregojnë se numri i fshatrave të njohura si të tilla në vitin 1958 qe 2655. Në vjetarin statistikor të vitit 1965, numri i fshatrave qe reduktuar në 1613.

Përzgjedhja e fshatrave udhëheqës, apo fshatrave ku u vendosën zyrat kryesore të shërbimeve publike apo komandimit si qendrat e kooperativave, solli në shumë raste zhvendosje të qendrave të organizimit shoqëror nga fshatrat e mëdhenj me numër të konsiderueshme popullsie drejt fshatrave më të vegjël ose vendbanimeve të krijuara nga e para. Nga njëra anë, krijimi i pikave administrative të mesme në një bashkim fshatrash krijonte lehtësi në akses në shërbimet publike bazë për banorët e fshatrave përbërëse ndërsa nga ana tjetër lehtësonte kontrollin e qeverisë mbi fshatrat e thellë. Fshatrat e bashkuar dhe qytetet kishin Këshilla Ekzekutive, përgjegjëse për një numër funksionesh publike shërbimesh dhe ligjzbatuese.

Zhdukja e Këshillave të Fshatrave dhe krijimi i fshatrave të bashkuar duket se krijoi strukturën që u përdor për kooperativat dhe ndërmarrjet bujqësore dhe pas rënies së Komunizmit në formën e komunave dhe që sot rezulton organizim i papërshtatshëm.

Ndërkohë, numri i qyteteve të njohura ligjërisht si të tilla u shtua nga 39 të tilla në vitin 1958 në 67 në vitin 1990. Pas gati një gjysmë-shekulli rendi komunist viti 1990 e gjeti Shqipërinë me 26 rrethe, 539 fshatra të bashkuar, 2848 fshatra, 67 qytete, e 306 lagje qytetesh.

Organizimi i pushtetit vendor në vitin 1992 ndau vendin në 313 komuna dhe 44 bashki. Komunat dhe bashkitë u lanë si njësi të pushtetit vendor me shtrirje horizontale mbi të cilat funksiononte Rrethi, një institucion gjithashtu i zgjedhur nga populli me funksionin e menaxhimit të punëve rajonale si planet e zhvillimit që përfshinin disa komuna e bashki apo mirëmbajtjen e rrugëve. Rrethi kishte gjithashtu funksione kontrolli mbi bashkitë dhe komunat dhe fuqi për të anuluar vendimet e tyre kur i konsideronte të kundërligjshme.

Ndryshimi i madh i ndarjes së kryer në vitin 1992 me sot është që qeveria i dha të drejtë vetes të përcaktojë ndarjen territoriale të vendit me një vendim të thjeshtë qeverie, pa pasur nevojë për miratimin e Kuvendit. Gjatë kohës së komunizmit, ndryshimet miratoheshin nga Kryesia e Presidiumit të Kuvendit Popullor.

Por, përveçse krijoi njësi të qeverisjes vendore nga komunat, bashkitë dhe rrethet ekzistuese, dhe me gjithë konfirmimin e parimeve të vetëqeverisjes dhe autonomisë vendore në këtë ligj, në nenin e dytë të tij qeveria e asaj kohe ia linte vetes në dorë përcaktimin e ndarjes administrative: “Ndarja administrative-tokësore e Republikës së Shqipërisë bëhet nga Këshilli i Ministrave”.

Dhe në fakt, ishte pikërisht vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 269 datë 25.6.1992 përcaktoi që vendi të ndahej në 357 njësi administrative, ku parimi kryesor i ndarjes qe që në zonat urbane, pra zonat e njohura si qytete, të ketë Bashki dhe në zonat rurale, të ketë komuna. Qenë 313 komuna dhe 44 bashki në këtë kohë.

Ndarja e re riktheu në nivel Rrethi disa zona që e kishin humbur këtë status gjatë kohës së komunizmit ndërsa i ngriti në nivel rrethi disa zona shumë të vogla, gjë që rriti numrin e rretheve nga 27 në 36.

Kavaja e mori statusin e Rrethit duke u ndarë nga Durrësi, ndërsa Malësia e Madhe u nda nga Shkodra. Devolli u nda nga Korça, Delvina u nda nga Saranda, Hasi u nda nga Kukësi, Bulqiza u nda nga Dibra, Kuçova u nda nga Berati, Laçi u nda nga Lezha, Peqini u nda nga Elbasani dhe Mallakastra u nda nga Fieri. Disa nga rrethet e reja qenë rivendikim i statuseve historike. Kavaja, Devolli (Bilishti), Bulqiza (me emrin Zerqan), Peqini apo Mallakastra patën qenë njësi në nivel nënprefekture para Luftës së Dytë Botërore.

Dy vjet më vonë, më 1994, një seri fshatrash u ndanë nga komunat ku qenë për t’iu shtuar komunave të tjera. Qendrat e disa komunave u zhvendosën nga një fshat në një tjetër, duke reflektuar tensionin e krijuar gjatë ndryshimeve të kohës së komunizmit.

Kufijtë e komunave u lanë pak a shumë ato të krijuara nga bashkimi i fshatrave apo kooperativave. Por në shumë raste dy bashkime fshatrash u vunë nën një komunë, gjë që reflektohet në uljen e numrit të komunave në 313 nga numri i fshatrave të bashkuar që qenë 539.

Por lehtësia e qeverisë për të ndryshuar hartën administrativo-territoriale me një vendim të thjeshtë i hapi rrugën ndryshimeve të tjera. Në vitin 1996 për shembull, qeveria e kohës miratoi një numër ndryshimesh në vendimin e vitit 1992 për të transformuar komuna të ndryshme në bashki. Një seri me gjashtë vendime qeverie, të ndërmarra nga 13 maji deri në 21 shtator, solli mes të tjerash, transformimin në letër të disa fshatrave në qytete dhe të shumë komunave në bashki.

Kështu, një vendim i 4 prillit 1996, i dha statusin e bashkisë Konispolit, Kamzës, Këlcyrës, Vorës, Repsit të Mirditës, etj ndërsa në komunën Kastrat, u krijua qyteti Bajzë. Në muajt që pasuan, qeveria transformoi disa komuna të tjera në bashki ndërsa në disa raste, komunat ekzistuese u ndanë në njësi akoma më të vogla territoriale duke krijuar komuna të reja.

Në shtator 1996, qeveria u përball me përsëritjen e pjesshme të zgjedhjeve të majit, të cilat qenë manipuluar rëndë. Dhe pak ditë para përsëritjes së zgjedhjeve në disa zona në Shqipërinë e Mesme, një vendim qeverie shpalli qytet komunën Manzë si dhe komunën Sukth i Ri.

Pati edhe ndarje të njësive ekzistuese në njësi akoma më të vogla. Kështu, komuna e Bushtricës në Kukës, u nda në Komunën Kalis, në komunën e Bushtricës dhe në atë të Grykës së Çajës; komuna Bushat në Shkodër u nda më tej në komunat Bushat dhe Barbullush, e kështu me radhë.

Komunat, bashkitë dhe rrethet e krijuara apo të ruajtura nga më herët më 1992 u pajisën me një ligj për financimin e këtyre njësive një vit më vonë. Ligji 7776 i ndau financat e pushtetit vendor në të kushtëzuara dhe të pakushtëzuara, ku në kategorinë e pare hynin paratë e dhëna nga pushteti qendror me destinacion të përcaktuar ndërsa në kategorinë e dytë njësitë e qeverisjes vendore kishin liri për të zgjedhur se si do t’i shpenzonin. Ligji i jepte të drejtë njësive të qeverisjes vendore të vendosnin taksa dhe tarifa vendore.

Në vitin 1998, Shqipëria miratoi një kushtetutë, e cila sanksionon që ndarja administrativo territoriale nuk mund të bëhet më me vendim të thjeshtë qeverie. Përkundrazi, neni 81 i Kushtetutës sanksionon që ndarja administrativo-territoriale mund të kryhet vetëm me ligj që miratohet në kuvend me shumicë të cilësuar prej tre-të-pestave të të gjithë anëtarëve të Kuvendit. Jo vetëm kaq, por Kushtetuta përcakton edhe dy kritere të tjera të rëndësishme për ndryshimet e organizimit administrativo-territorial në të ardhmen: 1) mbështetjen e ndryshimeve në nevoja dhe interesa të përbashkët ekonomikë, dhe të traditës historike, si edhe 2) konsultimin e ndryshimit të propozuar me banorët e zonave të prekura (neni 108/2).

Po në këtë vit, Shqipëria miratoi dhe më pas ratifikoi (2000) Kartën Evropiane të Autonomisë Vendore, e cila vë theksin te pavarësia politike, administrative dhe financiare e pushtetit vendor, dhe te parimi i subsidiaritetit, që nënkupton ushtrimin nga ana e qeverisjes qendrore të vetëm atyre funksioneve që nuk mund të ushtrohen më mirë nga organet më pranë qytetarit – pra, nga organet e qeverisjes vendore. Në tërësi, Karta baraspeshon rëndësinë e demokratizimit të pushtetit nga njëra anë, dhe të efiçencës në ofrimin e shërbimeve nga ana tjetër. Në vlerësimin e shumë ekspertëve të fushës, miratimi nga ana e Shqipërisë e Kartës Evropiane të Autonomisë Vendore i dha një hov madhor procesit të decentralizimit në Shqipëri. Faktikisht, miratimi i saj u pasua nga miratimi i Strategjisë së Decentralizimit në vitin 1999 dhe të paketës ligjore në vitin 2000 që përfshinte ligjin e ri organik për pushtetin vendor nr. 8652, ligjin nr. 8654 për organizimin dhe funksionimin e Bashkisë së Tiranës, dhe ligjin nr. 8653 për ndarjen administrativo-territoriale.

Ligji i ri për pushtetin vendor specifikon edhe më tej kushtet e përvijëzuara në Kushtetutë në të cilat mund të kryhet një reformë e re administrativo-territoriale. Neni 67 i tij kërkon, mes të tjerash, argumentim të nevojës dhe avantazheve të një riorganizimi potencial administrative bazuar në analizë ekonomike, sociale, kulturore, demografike dhe administrative. Gjithashtu, ligji i ri kërkon që çdo propozim i ri të shoqërohet edhe me analizë të efekteve të parashikueshme ekonomike, financiare, sociale, demografike dhe administrative që do të shkaktoheshin nga një riorganizimin i mundshëm administrative-territorial.

Në vitin 2000, me supozimin që Shqipëria qe fragmentarizuar nga pikëpamja administrative, qeveria e kohës miratoi një ligj të ri i cili nuk ndryshonte shumë gjëra. Komunat dhe, bashkitë lanë ashtu siç qenë. Rrethi u hoq si njësi administrative e pushtetit vendor për t’u zëvendësuar me Qarkun. Kryetarët e bashkive dhe komunave zgjidhen nga populli ndërsa Qarku është një këshill i kryetarëve të njësive administrative përbërëse.

Rreth vitit 2003, qeveria filloi të kuptojë se pavarësisht ndryshimeve të vitit 2000, Shqipëria qe tepër e copëzuar. Një eksperiment nisi për të testuar bashkimin e disa komunave në një komunë më të madhe. Por pati vetëm një rast kur bashkimi ndodhi. Komunat Bushat dhe Barbullush u bashkuan në vitin 2003 (ligji nr. 9123) – dy komuna që ishin ndarë artificialisht me një VKM në vitin 1996.

Krahas njësive të pushtetit vendor, qeveria mban strukturën e Prefektit, një institucion që duhet të shërbejë si përfaqësues i qeverisë qendrore në nivelin vendor dhe bashkërendues mes dy niveleve.

Përgjatë të gjithë historisë së shtetit shqiptar, Rrethi duket se ka qenë struktura më jetëgjatë dhe më funksionale. Megjithëse në vitin 2000 Rrethi u hoq si njësi administrative e pushtetit vendor, ajo mbeti njësi referencë për shumicën dërrmuese të shërbimeve të tjera publike të qeverisë qendrore. Arsimi, shëndetësia, Gjendja Civile dhe shumë funksione të tjera publike vijojnë të jenë të organizuara në bazë rrethi.

Për këtë arsye, ekspertët dhe politikanët, kur nisën reformën aktuale të ndarjes territoriale, vunë Rrethin si pikënisje për grupin e punës.